一文解读香港虚拟资产监管政策的变迁

文：赵志东 蔡佳雯

来源：财联社

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2023年2月，香港证券及期货事务监察委员会发布了《有关适用于获证券及期货事务监察委员会发牌的虚拟资产交易平台营运者的建议监管规定的咨询文件》，旨在全面监管香港所有中央虚拟资产交易平台。本文将回顾香港特区政府自2017年起，如何从投资者保障角度，逐步建立起的涵盖了公众从主流金融领域接触到虚拟资产界面的监管体系。

一、2017年：规制首次代币发行初涉虚拟资产监管

虚拟资产的固有性质决定了其相关集资产品或投资产品存在洗钱、恐怖分子资金筹集、欺诈、波动性、流动性和市场操纵及违规等一系列的风险。2017年前后，全球各主要司法管辖区证券监管机构纷纷从较为宽松的监管方针转为全面监管，以保障投资者的权益。

2017年9月，香港证监会发布了《有关首次代币发行的声明》，开始对以首次代币发行（Initial Coin Offering，简称ICO）来募集资金的活动热潮进行监管。尽管大部分ICO中发售的数字代币被认为具有“虚拟商品”属性，但也有一些代币呈现出传统证券金融类产品的特征。

该声明就对应受监管的部分ICO发行的数字代币予以了列明：

（1）若ICO中发售的数字代币持有人可获股息分红、公司清算时剩余资产的分配等股东权利的，该代币将被认定为“股份”而非“虚拟商品”；

（2）若代币发行人可于指定日期或赎回时向代币持有人偿还投资本金和向他们支付利息的，则该代币的用途实质上是订立或确认由发行人借取的债务或债项，与“债权证”相似；

（3）若代币持有人所得的回报，是由ICO计划营办者通过集体管理并投资于不同项目的所得收益，则此种数码代币类似于“集体投资计划”的权益。

这一阶段，香港证监会以传统证券金融类产品类比带有金融属性的虚拟资产活动进行监管，将虚拟资产一分为二地划分为受规管的“证券金融化资产”和不受规管的“非证券金融化资产”。

从事属于《证券及期货条例》所界定的“证券”等“受规管活动”的人士或机构，按照香港证券法例有关规定，不论是否位处香港，只要其业务活动是以香港公众为对象，便须获香港证监会发牌或向香港证监会注册。

二、2018年：构建虚拟资产投资组织者的发牌监管框架

区块链、元宇宙概念持续火热，代币发行外的其他虚拟资产投资产品亦应运而生：多个传统保管人正研究提供加密保管人服务或科技方案；具规模的保险公司及保险经纪对于向虚拟资产业提供保险保障及服务，所抱持的态度愈见开放；多家传统金融机构正研究利用私人区块链开发自家的加密货币，以便进行实时及跨境的资金调拨。

虚拟资产的领域正在逐步伸延至金融市场。但是，根据当时香港特区的监管制度，如果虚拟资产不属于“证券”或“期货合约”等金融工具的，其市场便不受香港证监会监管。投资者在这些不受规管的平台获得确保稳妥保管资产、市场公平开放、网络安保方面的保障严重不足，平台遭受黑客入侵，以致投资者蒙受重大损失的事件时有发生。

为了更好地保障虚拟资产投资者权益，从2018年起，香港证监会转变了对虚拟资产的监管思路，目光从ICO扩张到了对绝大部分的虚拟资产投资组织者的监管，并通过各类规范性文件细化发牌规则，逐步建立了“沙盒式发牌监管”框架体系。

2018年11月，香港证监会发布了《有关针对虚拟资产投资组合的管理公司、基金分销商及交易平台营运者的监管框架的声明》。根据该声明的规定，虚拟资产投资组织者公司、虚拟资产基金分销商、及正在或有意将投资组合中10%或以上的总资产价值投资于虚拟资产的投资组合并分销的持牌机构，无论其涉及的虚拟资产是否构成“证券”或“期货合约”，均须获香港证监会发牌或向香港证监会注册，并遵循证券及期货条例的相关规定，其活动受香港证监会监管。

三、2019年：将提供证券型代币交易服务的虚拟资产交易平台纳入监管

前述《有关针对虚拟资产投资组合的管理公司、基金分销商及交易平台营运者的监管框架的声明》除规管虚拟资产投资组织者公司、基金分销商外，也提出了探索将虚拟资产交易平台纳入香港证监会监管沙盒的建议。香港证监会将与那些有意愿并已证明其致力依循应达到的严格标准的虚拟资产交易平台营运者合作，并根据该探索阶段平台营运者的实际操作情况、遵守条款及条件的能力、本地市场和国际监管发展等，再综合决定未来是否向合格的平台营运者发牌并予以监管。

2019年11月，香港证监会发布《监管虚拟资产交易平台立场书》，依据前述虚拟资产交易平台监管探索阶段的情况作出了结论：对部分虚拟资产交易平台，将参照持牌自动化交易服务供货商或经纪商所须达到的标准并予以相应修改，适用相关规管框架。

具体来说，平台运营者如在香港营办中央网上交易平台，在其平台上提供至少一种证券型代币的虚拟资产交易、结算及交收服务并对投资者资产有控制权的，则该平台必须申领第1类（证券交易）及第7类（提供自动化交易服务）牌照。发牌的审查条件及持牌期间的平台义务主要包括稳妥保管资产、认识你的客户、打击洗钱及恐怖分子资金筹集、预防市场操纵及违规活动、会计及审计、风险管理、避免利益冲突和纳入虚拟资产以供买卖的准则等等。

此外，平台营运者将须采用信誉良好的外间市场监察系统，以补足其本身的市场监察政策及监控措施，并确保就保管虚拟资产所涉及的风险而投购的保险处于生效状态。

尽管如此，根据《证券及期货条例》下的现行制度，只有向客户提供证券型代币交易服务的虚拟资产交易平台，才属于香港证监会的监管范围。仅买卖非证券型虚拟资产或代币的平台，可以决定不在新的监管框架下向香港证监会申领牌照，这是平台的自由选择。

四、2023年：全新的虚拟资产服务提供商制度施行在即

为了全面监管香港所有中央虚拟资产交易平台，香港特区政府于 2020年11月发表了一份咨询文件，征询公众对于建议在《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》下建立虚拟资产服务提供商发牌制度的意见。

该咨询文件明确了虚拟资产服务提供者的定义。虚拟资产服务提供者，是指容许或邀请客户落盘，以货币或虚拟资产买入或卖出任何虚拟资产，并在业务过程中曾保管、操控、控制或管有任何货币或虚拟资产的交易平台。凡经营虚拟资产交易所的业务的，均属《打击洗钱条例》下的“受规管虚拟资产活动”，相关主体获香港证监会发牌的，成为持牌虚拟资产服务提供者。

在该项关于《打击洗钱条例》下的虚拟资产服务提供商制度的公众咨询结束后，香港特区政府于2021年5月发表了总结文件。鉴于有关建议获得广泛支持，香港特区政府继而向香港立法会提交《2022年打击洗钱及恐怖分子资金筹集（修订）条例草案》，该条例草案其后在2022年12月7日获香港立法会通过，该条例下的虚拟资产服务提供商制度将于2023年6月1日生效。

在《打击洗钱条例》下的虚拟资产服务提供商制度实施后，所有在香港经营业务或向香港投资者积极推广其服务的中央虚拟资产交易平台，不论它们有否提供证券型代币交易服务，将需获香港证监会发牌并受其监管。

当前《打击洗钱条例》下的虚拟资产服务提供商制度所拟订的建议规定，仍以《证券及期货条例》下的现行制度中的有关规定为基础。而《证券及期货条例》下的现行制度已实施数年，加之其间虚拟资产领域出现的巨大转变，香港证监会认为需要对相关条件进行修改。

为了就即将生效实施的虚拟资产服务提供商制度作好准备，2023年2月，香港证监会发布了《有关适用于获证券及期货事务监察委员会发牌的虚拟资产交易平台营运者的建议监管规定的咨询文件》，商讨适用于持牌虚拟资产交易平台营运者的主要建议监管规定、双重牌照、有关容许零售投资者使用持牌虚拟资产交易平台的建议等议题，以在投资者保障与市场发展之间达致更适度的平衡。

随着未来配套制度的落地，香港地区虚拟资产交易平台的市场透明度和规范化水平将进一步提升，未来有望进一步推动香港地区虚拟资产交易市场的健康发展。

作者为德恒上海律师事务所 赵志东 蔡佳雯