2022-07-15 15:00

《负责任金融创新法案》:美国对数字资产的监管总框架

2.3千

作者为 Mayer Brown 律师事务所的合伙人及律师:

Joseph A. Castelluccio,Andrew Olmem,Christina M. Thomas,Matthew F. Kluchenek,Matthew Bisanz,Rohith P. George,Jason S. Bazar,Julyana C. Dawson,Amit S. Neuman,Ellen L. Aldin

由 DeFi之道 编译


2022 年 6 月 7 日,美国参议员 Cynthia Lummis (R-WY) 和 Kirsten Gillibrand (D-NY) 提出了《负责任金融创新法案》(S. 4356 - the Responsible Financial Innovation Act,简称 RFIA),旨在建立一套美国对数字资产的监管体系。这项备受期待的法案旨在解决金融监管机构对数字资产的管辖权长期存在的不确定性,澄清数字资产和去中心化自治组织(DAO)的税收问题,并对数字资产的发行者和服务提供者确立信息披露和消费者保护义务。


RFIA 的重要性何在?


RFIA 备受市场关注,如果签署成为法律,这将是第一份事关数字资产监管的跨党派主要立法提案。在 RFIA 框架下,“数字资产”被定义为一种原生的电子化资产,能赋予经济权、所有权或访问权,并使用加密的分布式账本技术进行记录。

值得注意的是,RFIA 的支持者来自相关的国会委员会,包括:参议院农业、营养和林业委员会(Gillibrand 是该委员会成员),该委员会负责监督美国商品期货委员会(Commodity Futures Trading Commission,简称 CFTC);美国参议院银行、住房和城市事务委员会(Lummis 是该委员会成员),该委员会负责监督美国证券交易委员会(Securities and Exchange Commission,简称 SEC)。

由于法案涉及税务条款,因此提交至参议院财政委员会。不过,法案涉及的内容涵盖了美国 SEC、CFTC 及联邦银行机构对数字资产的监管,有助于为农业委员会和银行委员会未来的数字资产立法提供思路。

虽然根据计划 RFIA 不会在今年成为法律,但是法案的提出,已表明国会正采取行动推动联邦法律的现代化,为已经出现并不断增长的数字资产提供法律解释。考虑到拜登政府最近针对稳定币发布的报告,且支持对稳定币发行者提出监管要求,一份关注稳定币的法案有可能会在今年获通过成为法律(不过,离 117 届国会结束已时日不多,立法工作进度将是一个重大挑战。)

无论今年关于稳定币的立法会怎样推进,RFIA 全面综合的立法特点有可能对第 118 届国会的工作产生影响。如果共和党在中期选举之后控制了众议院,Patrick McHenry 将担任众议院金融服务委员会主席,预计他将推动联邦关于数字资产监管的立法工作。因此,数字资产市场的参与者应该仔细研究 RFIA,了解数字资产监管在不久的将来会如何演变。

(点击链接下载参议员 Lummis 与 Gillibrand 发布的法案全文各章节回顾‌。)

在本文中,我们将着重关注 RFIA 的六个关键点。

(一)CFTC 或将成为大部分数字资产的主要监管机构。

(1)RFIA 赋予 CFTC 对数字资产的专属管辖权,但也有一些例外情况。特别是,如果数字资产向持有者提供以下任何一种关于商业实体的权益,则 CFTC 对该数字资产没有管辖权:(i)债务或股权;(ii)清算权;(iii)获得利息或股息的权利;(iv)分享完全基于他人的创业或经营努力而产生的利润或收入;或(v)任何其他财务利益。此外,此外,CFTC 对数字收藏品和其他独特的(非同质化的)数字资产,包括 NFT,也没有管辖权。

(2)在 CFTC 对某种数字资产具有管辖权的情况下,该数字资产符合“商品”的定义,由此明确了其法律定位(换言之,不属于“证券”)。

(3)RFIA 为数字资产监管引入了一个重要的术语——“辅助资产”,在一定程度上,解决目前 CFTC 和 SEC 在对许多数字资产管辖权方面的模糊和重叠问题。

(4)辅助资产是指“任何通过构成投资合同的安排或计划,在买卖证券时向他人发行、出售或以其他方式提供的同质化无形资产”。不过重要的是,辅助资产不包括具有与债务或股权相类似特征的资产(下文将详细介绍)。

(5)CFTC 对符合“数字资产”定义的辅助资产有管辖权,但 RFIA 对辅助资产发行人提出的披露要求将受 SEC 的管辖。

(6)数字资产交易所(或交易设施)可以向申请 CFTC 注册,成为获注册的数字资产交易所,不过注册是自愿的。任何获注册的数字资产交易所将必须遵守交易、客户资产处理、投资许可、报告和档案留存、利益冲突、财务状况、治理等方面的要求。

(7)根据要求,任何获注册的数字资产交易所也必须在财政部注册为货币服务企业。

(二)数字资产发行人必须遵守 SEC 定期信息披露要求

(1)为证券持有人提供辅助资产的证券发行人,若有以下情况,须提供辅助资产相关的首次和后续定期信息披露:(1)发行人提供的所有辅助资产的平均总价值超过 500 万美元;以及(2)发行人,或拥有发行人任何类别权益证券份额不少于 10% 的任何人,从事企业创业或经营管理,且对辅助资产的价值起主要决定作用。

(2)每半年,发行人须披露与辅助资产有关的发行人基本公司信息(包括风险因素和发行人作为持续经营企业的财务资源的声明),以及辅助资产的信息,包括:

  • 对辅助资产的用途、市场和供应的描述;
  • 在任何分配中,获得超过 5% 辅助资产总额的接受者的身份;
  • 可能限制辅助资产需求的风险因素;
  • 辅助资产基础技术的描述;以及
  • 任何其他可能影响辅助资产价值的重要信息。

(三)数字资产服务提供商也须提供信息披露

(1)数字资产服务的提供者,其定义非常广泛,也包括中介机构,根据要求须向客户提供以下信息并获得客户的确认:源代码重大改动、数字资产是互相分离还是统一归入资产池、破产发生时的情况、应客户要求归还数字资产的程序、任何适用的费用,以及争议解决程序。许多情况下,这将采取“服务条款”的形式。

(2)客户协议还应载明数字资产服务提供商计划如何处理分叉、空投和其他奖励;提供商可能达成的与数字资产有关的任何借贷安排;以及数字资产的任何再抵押安排。诚然,许多中心化供应商已经提供了这类披露,去中心化供应商面向公众的智能合约也公开载明了关于这类活动的信息。但提出这些要求,目的是使数字资产服务对普通消费者而言更加清晰和透明。

(3)数字资产服务提供商根据要求须就所有交易的结算最终性条款达成一致,包括在何种情形下数字资产可被视为完全转移。这一要求旨在明确损失风险何时转移。

(四)支付型稳定币的发行人须遵守新的审慎监管规定

(1)根据要求,支付型稳定币的发行人须:

  • 维持高质量流动资产的储备,其价值应相当于所有流通中支付型稳定币面值的 100%;
  • 公开披露稳定币的担保资产及其各自的价值;以及
  • 有能力以法定货币按面值赎回所有流通中的支付型稳定币。

(2)由存款机构(如银行或信用社)发行的支付型稳定币将不被视为商品或证券。

(3)货币监理署(The Office of the Comptroller of the Currency)获明确授权,可向支付型稳定币的发行人颁发有限用途的银行执照。

  • 此类银行及州政府特许机构的控股公司,将根据《银行控股公司法》,接受非常有限的监管。
  • 此类银行及州政府特许机构可申请成为美国联邦储备系统的成员,其资本要求不受柯林斯修正案的限制;以及
  • 此类银行及州政府特许机构即使没有获得联邦存款保险公司的保险,也须遵守《联邦存款保险法》下的破产程序。

(4)美联储须向向任何存款机构(包括联邦或州政府特许的支付型稳定币发行人)提供支付、清算和结算服务,并应要求提供独立的余额账户。虽然 RFIA 没有明确提到,但这一条款的适用主体可能是怀俄明州的特殊目的存款机构(SPDIs),这些机构已经申请但尚未获得美联储的主存款账户(Master Account)。

(五)去中心化自治组织(DAO)将被默认为“商业实体”

(1)迄今为止,许多 DAO 选择在不采用正式法律实体或组织形式(如有限责任公司)的情况下运作。因此,围绕 DAO 的一些法律问题——包括 DAO 成员对 DAO 的行为和责任的潜在责任——仍然不清楚。

(2)该法案为 DAO 创建了一个默认的税收分类,作为一个 "商业实体",在美国联邦税收体系下不是一个被忽略的实体。

(六)数字资产的税收制度将调整,以促进加密货币的使用

(1)类似于证券借贷交易,数字资产借贷协议一般不会成为应税项目。

(2)从质押或挖矿活动中获得的数字资产,在这些资产被处置之前,不会成为纳税人总收入的一部分。

(3)对于使用虚拟货币支付商品和服务的纳税人来说,每笔交易的最低金额不超过 200 美元,可以从总收入中豁免。

(4)美国国税局需要对与数字资产相关的几个长期存在的税收问题进行指导,例如分叉和空投的分配、数字资产的商业承兑、数字资产的挖矿和质押,以及数字资产形式的慈善捐款。

(5)像大多数税收规则一样,这些提案有细微差别,并受制于某些条件,但从概念上讲,这些规定旨在鼓励更多使用加密货币作为支付形式和价值转移媒介。


监管机构的想法


在 RFIA 提出之后,该法案主要涉及的两个监管机构的负责人表达了不同的看法,这意味着该法案未来仍会是辩论的主题。CFTC 主席 Rostin Behnam 表示,他认为该法案是对 CFTC 和 SEC 之间的监管责任作了适当的平衡,CFTC 随时准备接受该法案赋予它的责任。相比之下,SEC 主席 Gary Gensler 却担忧该法案可能会削弱对投资者的保护。

这两家核心金融监管机构都对 RFIA 缺乏共识,可见关于国会应如何监管数字资产,相关的讨论还远未结束。

本文链接:https://www.8btc.com/article/6774564
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