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探寻有效监管之路

戴维 发布在 快讯 0 4291

  文/杨再平[微博]

  ――读王华庆《监管之路:危机后的思考》有感

  “监管是必须的,但需要的是有效监管”。

  17世纪中叶,小小的“郁金香泡沫”竟然导致当时的欧洲金融中心、东方贸易霸主、世界头号帝国荷兰的衰落,那是有案可稽的世界第一次金融危机。此后,几乎每过10年到20年,金融危机就会卷土重来。2008年爆发的国际金融危机,更是20世纪30年代美国大危机以来最为严重且冲击范围最为广泛的全球性金融危机。纵观世界金融危机史,其与金融监管可谓互为因果,这种因果关系又极其复杂。正确认识和处理这种复杂的因果关系,关系到金融监管改革的成效及金融体系的稳健运行。2008年爆发的国际金融危机,与金融监管有着怎样复杂的因果关系,又有哪些教训值得吸取,从这面镜子可反观我国金融体系与当下监管存在哪些紧迫问题?作为一位资深的监管者,中国人民银行[微博]纪委书记王华庆在新著《监管之路:危机后的思考》中,对金融监管与金融危机之间复杂关系进行的深度思考,正是对上述问题的解答。这样的深度思考,值得包括监管工作者在内的金融工作者认真研读分享。

  对金融监管必要性与有效性的深度思考

  该书第一章“金融监管之辩”,开宗明义阐述了金融监管的理由,即更为特别的金融市场的失灵。著者从三个方面阐述了金融市场的失灵:一是金融市场的信息不对称;二是银行及银行体系风险;三是市场保护机制与市场失灵。

  关于“金融市场的信息不对称”,著者指出:“银行存款是有风险的,但存款人很难知道其中风险或风险程度”,“相对于银行,存款者天然弱势。小额存款者不甚关心银行风险,大额存款者虽然关心,但要完全了解银行经营风险的真实情况也相当困难。此即信息不对称,在这种状态下,一旦银行出现重大风险,甚至倒闭,存款者必然面临重大损失。”而“信息不对称……也存在于银行与金融消费者之间,即金融交易中的信息不对称”,“金融消费者在获取金融产品性质、价格以及质量等方面存在巨大的信息劣势,上述劣势导致消费者无法准确判断金融产品的质量高低、是否与自身的风险承受能力相匹配。”

  关于“银行及银行体系风险”,著者阐述道:“因为社会负面激励机制,银行股东享有风险偏好所产生的正收益,同时又因有限责任的保护机制,规避了相应的负面结果。这就导致银行股东有很强的动机去追求风险,亦即银行天然缺乏披露信息的动力。”而“因为存款人与银行存在信息不对称,一旦一家银行有风险或出现倒闭征兆,存款人不知其他银行是否会出现问题,就会‘用脚投票’――挤兑,从而出现好坏银行一起被拖垮的情况,使人们对银行体系安全的信心跌入谷底。此即银行风险的‘传染效应’或‘羊群效应’,他们会使银行的负外部性自我放大,放大到极端就可能导致系统性风险或危机爆发。”著者追溯历史,引用两位美国研究人员的观点进一步指出,“为使出现挤兑的风险降低到最低程度,英国政府曾要求银行家承担对存款人偿还债务的‘无限责任’,如果银行倒闭,银行家需以自己的财产和个人的收入全部偿清,其社会地位也将一落千丈。而美国也曾告诫银行所有者对其在银行的股份承担双倍的赔偿责任,即若银行倒闭,银行家需用双倍于自己的股份来赔偿存款者。英美的做法是要求银行家能够有效地管理银行,而不是为了短期利润而承担过大的风险”。“然而,当大工业社会的发展使得公司制进一步健全后,自然消除了这种对银行家的告诫和处罚。而疏于公司的治理等因素,终于爆发了主要由华尔街引起的20世纪30年代的‘大危机’”。这就是银行激进、不审慎的制度原因。“因为银行即使倒闭,股东(银行家)的损失相比较利益的获得是较小的,甚至,每次危机最终都会有人‘买单’,但买单的肯定不会是银行家。”这就进一步挑明了银行体系风险存在进而危机爆发的“制度因素”。

  关于“市场保护机制与市场失灵”,著者针对“帕普拉多”假设进行了批判性阐述。该“假设”认为,通过构造完全竞争的金融市场环境,在完全信息情况下,金融机构之间的竞争可天然保护金融消费者,著者却不以为然并指出:“交易双方本身所处位置是不平等的。金融体系和金融产品在很多方面的公共物品特性,使得消费者明显缺乏动机和能力去监督那些实力雄厚的金融机构……这导致消费者成为弱势一方。这就是为什么‘看不见的手’会失灵”。

  “此外,自由竞争及其优胜劣汰导致金融市场或者某种金融服务市场高度集中,形成垄断格局,也会使市场失灵”。“而其他一些因素也会导致市场失灵。”“更为严重的是,这种潜在的威胁无法通过市场本身来消除,转而形成负外部性,极大损害金融消费者的利益,甚至危及整个金融体系,形成金融危机”。

  上述三点阐述,自然得出结论:“这就需要政府介入来平衡生产者与消费者的利益,纠正金融市场失灵的问题,以使社会福利最大化。因此,金融必须要有政府监管”。这一结论也可理解为:金融危机是因,金融监管是果。

  到此已算是透彻地阐述了金融监管的必要性或理由。但著者的阐述并未到此为止,而是进一步围绕“监管是必须的,但需要的是有效监管”这一观点进行了阐述。其阐述首先引述当代西方经济学中的“公共选择理论”观点,即认为“市场经济下私人选择活动中适用的理性原则,也同样适用政治领域的公共选择活动”;进而是斯蒂格勒、佩兹曼等人的“监管俘虏论”,即认为“在监管过程中,监管者可能会被贿赂、收买或屈服于利益集团的压力,导致监管效果最终偏离公共利益最大化目标”;以及“监管本身信息不对称”的理论观点,即认为“监管者与被监管者之间存在信息不对称(依赖于监管当局所获得的信息)会损害监管效果,导致监管失灵”,而金融创新的快速发展对监管和创新的平衡更提出了挑战,得出包含辩证法的重要结论:“但事物有两面,政府干预以及本身的局限性也可能导致政府失灵,公共决策过程中的缺陷会导致其低效甚至偏离公共目标,执行层面上的低效率也会导致政策失灵,还有权力寻租导致失灵”。正是面对上述矛盾,或者客观存在的事物本身的辩证法,著者强调,“监管是必须的,但需要的是有效监管”。

  这应该是本书的独特立意,也可理解为本书的逻辑起点。

  对本次国际金融危机与金融监管间复杂关系的深度思考

  如果说上述内容已经包含了监管因素或事件,那么下一章“危机后的监管反思”,则是对金融监管与本次国际金融危机之间复杂关系的更系统而深入的阐述。我们不妨跟随著者的历史追溯与逻辑阐述来进一步了解金融监管与本次国际金融危机之间的复杂关系:

  一是1999年出台的《金融服务现代化法案》过度放松金融监管难辞其咎。著者追溯道:布雷顿森林体系崩溃后,货币市场共同基金等更具吸引力的储蓄工具纷纷涌现,资本市场快速发展,国际竞争日益激烈。各大商业银行纷纷采取措施,力图消除或放松监管的限制。此后30年,通过行政裁定和立法变更,针对银行机构的许多限制都被放宽,其中1999年出台的《金融服务现代化法案》标志着金融监管的宽松达到了顶峰,金融系统的相对稳定期也随之结束。在20世纪末之前,美国经济大萧条以后建立的监管标准被废弃,商业银行进入了一个“新发展时期”。正是这个监管极其宽松的“新发展时期”,酝酿了本次国际金融危机。从这一角度讲,1999年出台的《金融服务现代化法案》过度放松金融监管是因,2008年爆发的国际金融危机是果。

  二是对混业经营监管的严重缺位难辞其咎。据著者追溯,1999年美国《金融服务现代化法案》出台,正式拆除了《格拉斯-斯蒂格尔法案》在商业银行与投资银行之间设立的“防火墙”,标志着金融混业经营已成为美国金融业发展的新趋势。但金融监管却严重滞后,20世纪90年代后期,金融机构快速综合化和金融产品日趋复杂化,以及由此所带来的金融体系的脆弱性特征,并没有引起美国监管机构的充分重视,监管系统仍然主要依靠资本金要求(当时的资本定义和资本质量都没有完善)和银行内部风险管理来保证稳定性,甚至在一些领域还放松或取消监管。如此一来,金融衍生品的高杠杆率、期限转换、相互关联性及复杂性所显示的金融体系的脆弱性就导致了金融系统性风险的可能性。如果监管有力,及时发现快速变化的金融体系的软肋,风险诱发因素也不至于引发全面的金融危机。从这一角度讲,对混业经营监管的严重缺位也是本次国际金融危机之因。

  三是监管本地化不能有效覆盖和协调金融市场全球化难辞其咎。且随著者历史追溯并逻辑阐述:随着经济全球化,金融领域的跨国活动也在以汹涌澎湃之势迅猛发展。金融全球化不仅成为世界经济发展最为关键的一个环节,同时也成为最敏感的一个环节。与此同时,金融全球化和监管本地化的矛盾也日益凸显。即使是在建立了统一货币体系、统一中央银行的欧元区,尽管货币政策的主权已经让渡,金融市场名义上已经统一,但监管的本地化和金融危机爆发后财政救助的东道国和母国监管合作仍存巨大歧见。同样,金融市场全球化与法律制度本地化的矛盾也逐渐凸显。全球监管合作还主要停留在一般的母国与东道国协调合作和资本监管(主要是新资本协议)的框架中,并不足以推动建立全球统一的、有效的金融监管体制。金融全球化与监管本地化存在矛盾,监管本地化不能有效覆盖和协调金融市场全球化,必然导致国际间监管套利及道德风险。在美国,甚至存在美联储、美国货币监理署、美国储蓄机构管理局等“四大监管机构”竞争,金融机构拥有选择监管机构的权力,最终导致“监管竞争―监管套利―降低门槛―监管水平下降”的恶性循环之中。从这一角度讲,监管本地化不能有效覆盖和协调金融市场全球化也是本次国际金融危机之因。

  四是对商业银行公司治理和激励机制的缺陷缺乏觉察及必要的监管难辞其咎。正如著者所指出的,尽管巴塞尔银行监管委员会颁布了公司治理的标准,公司治理的形式也都到位,但美英国家的金融机构更多追求短期利益,以极大的风险偏好尽可能多地获取短期利益。与之相适应的就是包括期权在内的薪酬激励机制――奖励高管短期内扩大业务量,要求看到更高的股票价格。如此短期激励结构不但过于依赖自律,还鼓励激进的冒险,再加上不匹配的全面风险管理架构和技术,其后果就是牺牲股东的长期利益和金融体系的稳定。监管当局没有认识到公司治理机制失衡会削弱市场纪律,因此没有在会计、透明度、治理或风险管理系统方面补充完善。而国际会计准则和新资本协议的顺周期效应在一定程度上加深了金融危机。从这一角度讲,对商业银行公司治理和激励机制的缺陷缺乏觉察及必要的监管也是本次国际金融危机之因。

  五是忽视消费者权益保护难辞其咎。亦如著者所指出,本次危机表明,金融产品过度复杂、不实事求是的推销和缺乏透明度导致了消费者对这些产品盲目乐观,一定程度上引发了美国次贷泛滥及房产泡沫的膨胀,最终酝酿了这场殃及全球的金融危机。原本需要通过有效的监管来保护消费者的权益,但金融消费者保护在实际操作层面缺乏力度,以至于有人说“监管者睡着了”。比如,美国的法律中不乏涉及金融消费者保护的条款,且各相关监管部门的预算和雇员庞大,但规模庞大的监管机构对于金融消费者保护职能的松懈却导致监管制度没有起到应有作用。从这一角度讲,忽视消费者权益保护当然也是本次国际金融危机之因。

  综上所述,“亡羊补牢”强化金融监管,提升监管效能,是我们应从本次国际金融危机吸取的重大教训,也是我们应当采取的重大行动。著者在第四章、第五章对如何强化金融监管、提升监管效能做了进一步的展开论述,可谓其“监管之路”历史与逻辑的自然延伸。

  对有效监管面临挑战的深度思考

  本书最后一章“有效监管面临的挑战”,作为展望部分,可谓“对有效监管面临挑战的深度思考”。其思考认为,有效监管面临以下主要挑战:

  一是国际金融标准执行、修订与监管合作挑战。著者指出,国际金融标准的正确、有序和全球实施,有利于增强金融监管,强化国内和国际金融体系,促进全球金融体系的整体稳定。国际金融标准的确定,也将促进我国金融监管的有效性和稳定性。但其执行、修订与监管合作却面临诸多挑战。其一,金融监管领域的三大标准,即巴塞尔银行监管委员会的《有效银行监管核心原则》、国际保险监督官协会的《保险监管核心原则、标准、指引和评估方法》和国际证监会[微博]组织的《证券监管目标与原则》,仅就有效银行监管核心原则的实施而言,2000年以来全球逾150次评估,超过1/3的评估中,相关国家没有达到风险监管(除信用风险)、并表监管、运作独立以及执行方面的要求。对我国而言,执行上述国际标准,很有必要,但同时也面临很大的挑战。其二,在场外衍生品监管方面,美欧以加强自身安全为由,率先颁布了本国金融市场和跨境场外衍生品交易监管法案及实施规则,特别是美国实质上主导全球场外衍生品监管标准制定的做法,其中域外管辖权对其他国家金融市场场外衍生品市场监管和发展产生了严重影响,这对世界各国都构成新的严峻挑战。上述域外管辖权,对我国场外衍生品市场的发展和监管影响也很大,挑战不可谓不严峻。

  二是监管理念挑战。著者提出了“监管者与业界互动”的新理念,认为要更好地实现有效监管目标,需要监管者和业界机构的良好互动,这也是危机后监管理念的进一步发展,同时也是有效监管所面临的一种挑战。著者进一步指出:“对我国来说,由于金融机构考核机制、激励机制的不完善,导致公司治理结构尚不健全,还难以真正以‘风险为本’来管理企业,并且认识和配合监管。因此,金融机构自上而下地建立主动与监管机构配合协调的文化,仍然任重而道远”。

  三是有效提升监管专业性挑战。这主要体现在以下四个方面:

  其一,结构性产品与“影子银行”的监管。著者强调,“作为金融业看护人,监管机构至少要有一批了解和熟悉结构性产品的专业监管人士”,以根据结构性产品是否保本、是否存在高倍数杠杆、触发事件风险概率等因素做出投资者分级的专业判断。“由于结构性产品不是交易所市场的公开交易产品,大多通过银行柜面销售,因此对销售人员适当的监管非常重要,这也是监管能力和监管尽职发挥作用的关键领域。”而下面这段文字则道出了我国当下在这方面所面临的挑战:“尽管我国的大多数大众型理财产品的复杂程度尚未至此,但由于监管的有限性和专业的滞后性,监管机构应借鉴国际领域的经验教训,对理财产品的复杂化、跨市场化趋势保持敏感,否则极易催生监管套利、风险隐藏等问题,损害监管有效性”。论及“影子银行”,著者一针见血地指出:由于央行[微博]和监管机构无法对其进行有针对性的风险预控,也就很难触及其核心问题――流动性短缺。在风险累积情况下,一旦出现突发事件,市场就极有可能出现较大的,甚至系统性的金融风险。至于我国存在的“影子银行”,著者的分析更值得监管工作者认真研读并记取:我国的“影子银行”性质的业务大致分为发生在银行(金融)体系内与金融体系之外两类,“但作为监管者,其实更应该关注前一类所谓的‘证券化’业务”。具体来看,即受分业经营的限制,为获得更高、更多元回报的投资标的,提高理财产品收益,降低监管成本,银行与证券、基金、信托等非银行机构广泛合作,从事的“影子银行”业务。“‘影子银行’者,监管之大事,不可不察也”,“‘影子银行’的套利性和业务的模糊性,很容易在监管有效协调不足的机制下产生漏洞和风险积累。近年来高速发展的银证、银保、银基和银证信等通道业务,正是由于其未体现在银行资产负债表和常规等表外业务管理范畴之内。而成为所谓‘资产管理’框架下的‘影子银行’性质业务。”

  其二,流动性监管。正如著者指出:“此次危机表明,监管者不仅要关注金融机构负债余额,更应该关注这些负债的期限长短。一旦产生流动性问题,短期借贷者更容易从金融机构抽离资金,比同等数量的长期负债产生更大的不确定性”。“与此同时,运用短期负债还会产生潜在的负外部效应……最终造成价格崩溃、交易恐慌,直至市场崩溃”。当然,著者有关我国流动性的特殊论述更值得我们认真研读并记取:“尽管我国居民储蓄率较高,且存款比较稳定,但随着理财等金融投资产品对存款的逐步替代,传统的流动性监管并未严格覆盖到表外业务领域……因此,对于流动性监管,监管机构应特别关注其负债的期限”。

  其三,国内系统重要性金融机构监管。在著者看来,主要是“以什么方式(包括法规的制定、监管的协调、监管措施的实施等)来加强监管系统重要性金融机构?这些基础性问题,均有待监管机构尽快解决”。此外,金融机构的市场退出问题,尤其“大而不能倒”的问题,更是挑战性的老问题。

  其四,监管资源的合理使用。著者根据我国监管实践发现,“比较棘手的是多个监管机构之间的协调配合问题,而监管有效性的意义在此方面也体现得更加充分,这对我国金融机构分业经营、监管机构分业监管、中央银行负责金融稳定的架构搭建也具有十分重要的现实意义”。

  四是宏观审慎监管的挑战。其一,如何辨别并发现系统性风险的挑战。在著者看来,系统性风险的发生,常常是长期累积的“金融脆弱性”触碰到“黑天鹅”事件(如雷曼兄弟公司破产)的结果。因此,应对系统性风险大致有两条路径:一是监管者应基于宏观、中观、微观层面广泛的信息,制定宏观审慎政策;二是监管者应综合考虑金融机构、金融市场和宏观经济等结构性和经济周期性等方面的交互作用,防止交叉感染。

  其二,由谁处置系统性风险的挑战。著者指出:尽管我国在有关金融业发展和改革的“十二五”规划中已明确了建立健全金融宏观审慎政策框架的目标,也建立了由人民银行[微博]牵头的监管协调制度安排,但宏观审慎监管所面临的挑战无疑仍是巨大的。究其原因,宏观审慎监管工具的选择和实施需要考虑与其他关键政策相协调,这都需要特别的制度安排。

  其三,“货币”、“金融”对宏观审慎监管的重大挑战。据著者阐述,这方面的重大挑战主要是:“各国的逆周期宽松或宽松量化政策也给我国宏观审慎监管带来巨大挑战。我国中央银行及监管机构,必须面对美国、日本等主要国家及地区货币政策趋势作出客观、准确的判断,分析量化宽松政策退出可能引起的经济、金融波动对我国的影响,并做好充分的应对准备工作。与此同时,我们还需着眼长远,化被动为主动,研究如何将我国货币政策更好地与宏观审慎政策相结合,宏观审慎政策如何同国家中长期发展战略相结合,将宏观审慎政策嵌入到可持续发展的国家战略之中”。

  五是互联网金融监管的挑战。著者对网上银行、网络借贷平台、其他模式互联网金融以及比特币的特殊风险及其对金融监管构成的特殊挑战进行了分析,同时还分别提出了相应的监管政策建议,其分析与政策建议,正如著者自己所概括的,是“未雨绸缪”。如果说互联网金融的加速发展是大势所趋,则这种“未雨绸缪”,是当下或可预见的未来有效金融监管所必需的。

  在论述上述五个方面时,笔者注意到著者阐述了包括中国人民银行[微博]和中国银监会在内的我国监管部门在保持金融稳定和监管方面所做的大量工作,特别是在应对危机时所做的一些开创性的工作。著者多次引述了中国人民银行行长周小川危机前后的精辟论述。

  本书在前言中引用了美国国会授权发布的美国金融危机调查委员会的报告结论:“此次金融危机不属于金融和商业周期的一部分,而是一种根本性的破坏――一场金融剧变,一场对整个国家和家庭造成严重破坏的浩劫。此次危机本是可以避免的,是人类的作为和不作为促使其爆发。”在其第三章结语中引用了中国银监会前主席刘明康对美国次贷危机的评论:“其实只要观察一下美国房屋抵押贷款人是如何放贷,而投资类机构又是如何把这些贷款打包证券化的,利益冲突是如何滋生其中,以及市场监管者在对待所谓的创新当前的态度和实际回应,就完全不为此举而惊讶。这无疑是一种21世纪人类的悲哀。”这让笔者联想到唐人杜牧《阿房宫赋》的两句结语:“后人哀之而不鉴之,亦使后人而复哀后人也。”对已经或正在发生的金融危机其实也是这样,倘若只是“哀之而不鉴之”,也只会悲哀复悲哀。“鉴之”,就要深度思考之!本文原载于《中国银行业》杂志2014年第5期,作者杨再平系中国银行业协会专职副会长。

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